Der Konflikt um das iranische Atomprogramm eskaliert

Kurz vor der für das Wochenende angekündigten offiziellen Übergabe der Vorschläge des sogenannten EU-Trios - Deutschland, Frankreich und Großbritannien - hat sich der Streit um das iranische Atomprogramm zugespitzt durch die vor einer Woche erfolgte Ankündigung Teherans, einige Arbeiten in der Uran-Konvertierungsanlage Isfahan wieder aufzunehmen. Iran hatte alle Tätigkeiten dort, ebenso wie in der Anreicherungsanlage von Natanz, im November vorigen Jahres auf Druck der Internationalen Atomenergie-Agentur IAEA und im Einvernehmen mit dem EU-Trio unterbrochen.

Inzwischen hat die IAEA darum gebeten, die Wiederaufnahme der Arbeiten auf nächste Woche zu verschieben, da Zeit für die Aufstellung zusätzlicher Überwachungsgeräte erforderlich sei. Teheran will dieser Bitte offenbar nachkommen, hat dazu aber erklärt, dass der Beschluss zur Wiederaufnahme "unwiderruflich" sei.

Für diesen Fall haben die Regierungen des EU-Trios angekündigt, eine sofortige Sondersitzung der IAEA zu beantragen. Dort wollen sie dann ein Ultimatum beschließen lassen, das von Iran verlangt, zu dem im November 2004 akzeptierten Moratorium zurückzukehren. Sollte Iran dieser Forderung nicht nachkommen, könnte - nach dem Willen der EU-Großmächte und der USA - die IAEA schon im September beschließen, den Streitfall an den UNO-Sicherheitsrat zu verweisen.

Die iranische Regierung reagiert auf diese Drohungen scheinbar sehr selbstbewusst, indem sie anzweifelt, ob USA und EU innerhalb der IAEA, geschweige denn später im UNO-Sicherheitsrat, zum Erfolg kommen werden. Das ist aber Zweckoptimismus. Die Wirklichkeit sieht leider schlechter aus.

Entscheidungen fallen im IAEA-Vorstand

Die Internationale Atomenergie-Agentur IAEA, der 138 Staaten angehören, ist ein Organ der UNO. Allein das in Wien ansässige Sekretariat der IAEA ist eine große Behörde mit rund 2.200 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus 90 Ländern. An der Spitze der IAEA steht als Generaldirektor der 63jährige ägyptische Diplomat Mohammed ElBaradei, der seit 1980 für die UNO arbeitet. Im Konflikt um Teherans Atomprogramm hat er sich, bei scheinbarer Wahrung seiner Unabhängigkeit, von Anfang an auf die Seite derjenigen gestellt, die den Iran unter diskriminierendes Sonderrecht zwingen wollen. Zugleich ist er aber dafür eingetreten, den Konflikt mit politischen Mitteln im Rahmen der IAEA einzulösen. Einzelne Mitglieder der US-Regierung haben ElBaradei deshalb bewusst überscharf kritisiert. Indem die US-Regierung zunächst drohte, seine Wiederwahl in diesem Jahr zu verhindern und sie dann doch akzeptierte, hat sie sich den Chef der IAEA noch gefügiger gemacht.

Die Entscheidungen der IAEA fallen auf den Sitzungen des Board of Governors, das auf der einmal im Jahr stattfindenden Generalkonferenz aller Mitgliedsstaaten gewählt wird. Im Board of Governors sind 35 Staaten vertreten. Das Gremium tagt regulär fünf Mal jährlich in Wien, und zwar im März und Juni, zwei Mal im September (vor und nach der Generalkonferenz) und im Dezember. Sondersitzungen aus aktuellen Anlässen sind möglich.

Obwohl von der Satzung her das Board of Governors Beschlüsse mit einfacher Mehrheit fassen könnte, hat sich als Regel eingespielt, dass im Konsens, also einstimmig, entschieden wird. Daher wird in Streitfragen wie der Behandlung des iranischen Atomprogramms gelegentlich mehrere Tage lang hinter den Kulissen um Kompromissformulierungen gefeilscht. Dabei können dann in sich widersprüchliche und sogar formal unlogische Beschlüsse herauskommen, mit denen kaum jemand wirklich zufrieden ist.

Die IAEA könnte, wie die US-Regierung seit mindestens zwei Jahren fordert, den Iran des Bruchs des Nonproliferations-Vertrags beschuldigen und eine entsprechende Meldung an den UNO-Sicherheitsrat geben, der sich dann mit möglichen Sanktionen beschäftigen müsste. Hinter diese US-amerikanische Maximalposition haben sich aber im Verlauf des bisherigen Streits um das iranische Atomprogramm nur ganz wenige Mitglieder des Board of Governors wirklich voll gestellt, in erster Linie Kanada, Australien und teilweise Japan, jedoch nicht die EU-Großmächte. Aber so, wie das Gremium arbeitet, geht es eigentlich bei Maximalpositionen auch nicht darum, sie durchzusetzen, sondern sich möglichst stark für das Geschiebe um Kompromissformulierungen ins Spiel zu bringen.

Anklage gegen Iran ist nicht zu begründen

Sachlich gesehen ist die Behauptung, der Iran habe den Nonproliferations-Vertrag gebrochen, schwerlich zu begründen. Der Vertrag verbietet die Uran-Anreicherung zu friedlichen Zwecken - Gewinnung von Brennstoff für Atomkraftwerke - durchaus nicht. Eine Anklage vor dem Sicherheitsrat könnte sich nur darauf stützen, dass Teheran Teile seines Atomprogramms jahrelang vor der IAEA verheimlicht hat. Iran begründet das, durchaus plausibel, mit den Sanktionen, die die US-Regierung seit dem Sturz des Schahs 1979 über das Land verhängt hat. Diese Sanktionen haben Iran in vielen Bereichen des Technologie-Imports auf Kanäle außerhalb des regulären Handels verwiesen. Seit über zwei Jahren stehen jedoch alle Teile des iranischen Atomprogramms unter Kontrolle der IAEA, die seither zur Schlussfolgerung gekommen ist, dass es keinerlei Hinweise für iranische Atomwaffenpläne gibt. Vor diesem Hintergrund kann die frühere Verheimlichung einzelne Elemente - insbesondere der offenbar immer noch nicht völlig fertig gestellten Anreicherungsanlage in Natanz - zwar Rügen der IAEA rechtfertigen, die auch schon erfolgt sind, aber nicht eine Anklage vorm UNO-Sicherheitsrat wegen Vertragsverbruchs und schon gar keine nachträglichen Strafmaßnahmen.

Wenn man auf der einen Seite feststellen kann, dass die USA im IAEA-Vorstand bisher keine Basis für die Verweisung des Streits an den UNO-Sicherheitsrat hatten, so sind andererseits die Zukunftsaussichten des Iran, der bitteren Entscheidung zwischen Isolierung oder Kapitulation zu entgehen, dennoch nicht gut.

Erstens ist damit zu rechnen, dass die europäischen Staaten, wie schon seit Monaten angedroht, sich voll auf die Seite der USA stellen würden, falls Iran wirklich die Arbeiten in Isfahan wieder aufnimmt.

Schon zwei Ultimaten der IAEA

Zweitens hat das Board of Governors den Iran schon zwei Mal mit einem harten Ultimatum konfrontiert. Zum ersten Mal im September 2003, als das Gremium vom Iran unter anderem die Einstellung aller Arbeiten an und in der Anreicherungsanlage in Natanz forderte. Und zum zweiten Mal im September 2004, als vom Iran gefordert wurde, auch die Arbeiten in der Konvertierungsanlage bei Isfahan zu stoppen. Beim Gefeilsche um die exakte Formulierung erreichten die Staaten der Dritten Welt, unterstützt von China und Russland, zwar, dass das geforderte Moratorium als "freiwillige" Maßnahme bezeichnet wurde, die der "Vertrauensbildung" dienen solle. Diese Formulierung wurde aber durch die Tatsache Lügen gestraft, dass die Resolution ein Ultimatum (Fristsetzung bis Ende November, kurz vor der nächsten regulären Sitzung des Boards) enthielt und mit der Drohung verbunden war, anderenfalls über "weitere Schritte" (sprich: Meldung an den UNO-Sicherheitsrat) zu beraten. Wirklich freiwillige Maßnahmen werden selbstverständlich weder ultimativ gefordert noch mit Strafandrohungen bei Nichtbefolgung verbunden.

Das erste Ultimatum der IAEA, vom September 2003, konnte man immerhin so interpretieren (und rechtfertigen), dass Iran zu einer vertrauensbildenden Maßnahme aufgefordert wurde, solange die detaillierte Untersuchung seines Atomprogramms durch die Atomenergie-Agentur andauerte. Im Laufe des Jahres 2004 kamen alle von Generaldirektor ElBaradei vorgelegten Berichte jedoch zu der Schlussfolgerung, dass es keinerlei Anzeichen für iranische Atomwaffenpläne, geschweige denn konkrete Arbeiten zu diesem Zweck gebe.

Iran hatte sich davon versprochen, dass seine Akte geschlossen wird und dass das Land künftig von der IAEA so behandelt wird wie alle anderen Unterzeichnerstaaten des Nonproliferations-Vertrags auch. Stattdessen folgte im September 2004 ohne konkreten Anlass und völlig unnachvollziehbar das zweite Ultimatum, das sehr viel schärfer war als das erste, da nun auch der Stopp der Arbeiten in Isfahan und überhaupt im allerweitesten Sinne "sämtlicher mit der Anreicherung verbundenen Arbeiten" verlangt wurde. Danach sind sogar routinemäßige Wartungsmaßnahmen und Reparaturen verboten.

Staaten mit eigenen Atomprogrammen wie Brasilien und Südafrika sehen zwar den gefährlichen, auch sie selbst bedrohenden Präzedenzfall, der davon ausgehen würde, wenn Iran jenseits des Nonproliferations-Vertrags zusätzlichen Einschränkungen unterworfen würde, die keinerlei Deckung im internationalen Recht haben. Das hat sie, bei allem Widerstand auf den IAEA-Vorstandssitzungen gegen die Forderungen der USA, aber letztlich nicht gehindert, unter dem Konsenszwang zwei Mal Ultimaten mitzutragen, die letztlich genau auf die Schaffung eines solchen Präzedenzfalls hinauslaufen müssen.

Haltung Russlands und Chinas unklar

Ähnliches gilt für Russland und China. Keiner der beiden Staaten, die rein theoretisch einen weltpolitischen Gegenpol gegen die USA (und die mit ihnen im Gleichschritt marschierenden EU-Großmächte) bilden könnten und im wohlverstandenen eigenen Interesse sogar unbedingt bilden müssten, hat sich auf den einfachen, juristisch unbezweifelbaren Standpunkt gestellt, dass Iran im vollen Umfang, also einschließlich der Gewinnung eigenen Nuklearbrennstoffs durch Uran-Anreicherung, zur friedlichen Nutzung der Kernenergie berechtigt ist und dass das von den USA und der EU angestrebte Verbot folglich evident rechtwidrig ist.

Sowohl Russland als auch China wollen einen weiteren militärischen Konflikt vermeiden, und sie sehen - zumal nach den Erfahrungen des Irakkriegs - die Gefahr der Eskalation, die von einer Sicherheitsratsresolution ausgehen könnte, die von der US-Regierung erneut als Freibrief für Aggression missbraucht werden könnte. Sowohl Russland als auch China sind aber offenbar der Meinung, dass ein militärischer Konflikt am besten dadurch vermieden werden kann und sollte, dass sich Teheran den Forderungen der USA und der EU unterwirft - und dass zu diesem Zweck Ultimaten der IAEA durchaus nützlich sein könnten.

Daher ist nicht nur zu befürchten, dass Russland und China auch ein drittes Ultimatum des IAEA-Vorstands mittragen würden, falls Iran demnächst tatsächlich die Arbeiten in Isfahan wieder aufnimmt. Darüber hinaus ist nicht einmal mit Sicherheit auszuschließen, dass sie sogar Strafmaßnahmen des UNO-Sicherheitsrats gegen Iran mittragen oder durch Stimmenthaltung tolerieren würden. Sie haben das im Fall des Irak getan und haben damit dazu beigetragen, den Weg zum Krieg frei zu machen. Sie könnten diesen Fehler - ein schwerwiegender Fehler gerade auch im Sinne ihrer eigenen wirtschaftlichen und strategischen Interessen - im Falle des Iran wiederholen. Eine klare, prinzipielle Erklärung, dass sie nach den Erfahrungen des Irakkrieges eine ähnliche Sicherheitsresolution auf keinen Fall noch einmal mittragen würden, haben weder Russland noch China bisher abgegeben.

Das Ende der "Achse Paris-Berlin"

Die EU-Großmächte haben im Herbst 2003 die Verhandlungsführung gegenüber dem Iran übernommen - gestützt auf das erste Ultimatum der IAEA und auf massive Drohungen der USA und Israels mit Militärschlägen gegen die iranischen Atomanlagen. Dieser reale Hintergrund führt ihre eigene Behauptung ad absurdum, sie wollten die Möglichkeit einer diplomatischen Konfliktlösung austesten und unter Beweis stellen. Die Erpressungsmanöver des EU-Trios gegen Teheran wären ohne den realen Hintergrund überhaupt nicht vorstellbar. Das geläufige Bild der Arbeitsteilung "Good cop, bad cop" wäre für das Vorgehen des EU-Trios allzu schmeichelhaft. Tatsächlich handeln die Regierungen der europäischen Großmächte, Allen voran der unerträgliche deutsche Außenminister, wie Schutzgelderpresser, hinter denen schon die Schläger lauern, die den Laden zusammenkloppen und vielleicht sogar den Besitzer niederschießen werden, "wenn man sich nicht gütlich einig kann".

Das Pariser Abkommen vom November 2004 verpflichtet den Iran zur Einstellung aller im weitesten Sinn mit der Uran-Anreicherung verbundenen Arbeiten, solange die Gespräche mit dem EU-Trio dauern. Diese Festlegung überlässt den europäischen Regierungen die Möglichkeit, die Verhandlungen beliebig in die Länge zu ziehen und damit faktisch das Moratorium zu verewigen. Dem Iran bleibt dann, wie sich jetzt gezeigt hat, der Schwarze Peter, aus dem Pariser Abkommen auszusteigen.

Warum sich Teheran auf diese Formulierung eingelassen hat, statt den Arbeitsstopp in Natanz und Isfahan von vornherein eindeutig zu befristen, bleibt rätselhaft. Möglicherweise wurden die Iraner vom EU-Trio durch Versprechungen, sehr schnell konkrete und attraktive Vorschläge zu präsentieren, auf den Leim gelockt. Für diese Hypothese spricht, dass iranische Politiker schon im November 2004 davon sprachen, das Moratorium gelte nicht unbefristet, sondern nur für ein Vierteljahr oder, wie andere Politiker sagten, höchstens für ein halbes Jahr - Aussagen, die freilich in evidentem Widerspruch zum Wortlaut des Pariser Abkommens standen.

Bereits im März kündigte die iranische Regierung angesichts des Ausbleibens konstruktiver Vorschläge der Gegenseite an, einige Arbeiten in Isfahan wieder aufzunehmen. Diese Ankündigung stand unrealisiert im Raum, bis Ende Mai eine scheinbare Einigung zustande kam: Die europäischen Regierung versprachen, bis Ende Juli endlich ein umfassendes Vorschlagspaket vorzulegen, und Teheran sicherte bis dahin Aufschub seiner Entscheidung über die Wiederaufnahme der Arbeiten zu.

In Kürze werden wir die Vorschläge des EU-Trios, die schon weit im Voraus als "großzügiges Angebot" angepriesen wurden, kennen. Der bisherige iranische Verhandlungsführer Hassan Rowhani, der seine Tätigkeit nach dem Präsidentenwechsel nicht mehr fortsetzen wird, hat in seinem abschließenden Rechenschaftsbericht die wesentlichen Punkte des ihm offenbar schon vorliegenden europäischen Entwurfs dargestellt. Aus der von der iranischen Nachrichtenagentur IRNA am 31. Juli veröffentlichten Zusammenfassung von Rowhanis Bericht geht hervor, dass die Europäer in der für Iran zentralen Frage der Uran-Anreicherung offenbar absolut unbeweglich sind: Im Einklang mit der US-Regierung fordern sie den vollständigen Verzicht Teherans auf diesen Teil seines Atomprogramms, ohne jede Einschränkung und für alle Zeiten.

Daraus kann nichts werden, selbst wenn Iran die Wiederaufnahme der Arbeiten erneut aufschiebt und sich die Verhandlungen noch eine Weile lang hinziehen, womit durchaus zu rechnen ist.

Das voraussehbare Scheitern der europäisch-iranischen Verhandlungen bedeutet, abgesehen von den Konsequenzen für Iran, die Region und die Weltpolitik, auch eine schwere Niederlage für das Duo Frankreich-Deutschland, dem manche vor drei Jahren, im Bund mit Russland, die Perspektive einer von den USA unabhängigen und sich zumindest partiell von deren aggressiver Strategie abgrenzenden Politik zugetraut hatten. Die vom EU-Trio geführten Verhandlungen sollten, so wurde es lauthals verkündet und so war es vielleicht auch wirklich konzipiert, den praktischen Beweis erbringen, dass - anders als im Falle des Irak - Konflikte auch mit diplomatischen Mitteln gelöst werden können. Mit Großbritannien, dem Juniorpartner der USA bei der propagandistischen Vorbereitung und der militärischen Durchführung  des Irakkrieges, hatten sich Berlin und Paris von vornherein einen denkbar ungeeigneten Partner für dieses außenpolitische Experiment gewählt. Das Scheitern der Verhandlungen wird die neokonservativen Kräfte in Washington stärken, die diesen Ausgang vorausgesagt haben. Und Frankreich und Deutschland werden, so ist zu befürchten, die künftigen Schritte zur Eskalation des Konflikts mit dem Iran "Seite an Seite" und "im engen Schulterschluss" mit der US-Regierung gehen.

Knut Mellenthin

Junge Welt, 4.8.2005